活動報導

社團法人中華育幼機構兒童關懷協會（CCSA）2002年成立，以關懷失家兒為使命，致力建構全面資源服務網絡；連結公私部門單位、學者、專家及兒少安置機構從業人員，共同實踐《聯合國兒童權利公約》（CRC）為目標。

▲貴賓、與會者大合照

113年5月12日至5月19日，CCSA攜手日本基督教兒童福祉連盟，舉辦2024「兒少安置機構日本東京主管高峰會」，促成台日機構深入交流，激發與會25位主管對本土兒童福祉政策反思與冀望。因此，為進一步探討兒童安置處遇與評鑑制度的最佳實踐，舉辦「2024日本兒少安置經驗分享暨評鑑制度座談會」，誠摯邀請公、私部門之專家、學者、從業人員共襄盛舉，期使獲致多元觀點交流與共識合作，提升台灣兒童福利服務質量與效能。

▲CCSA雷倩理事長致詞與勉勵

座談會聚焦三大主軸：「日本第三方評鑑制度概要與運作」、「日本兒童安置服務制度與實務」及「台灣兒少安置政策倡議與展望」。

▲CCSA洪錦芳秘書長致詞與勉勵

首先，「日本第三方評鑑制度概要與運作」，由日本公益財團法人東京都福祉保健財團的關幹雄室長闡述。日本的第三方評鑑制度，從評鑑委員資格遴選、評鑑指標、方式、研修到服務使用者經驗調查等均有完整與細膩的規範，從東京都有68%的兒少安置機構接受第三方機構評鑑的數據可見其成效。每位評鑑委員均經考核認證之研修，且符合資格者才能報名，受訓後，三年內必須完成十次以上評鑑經驗，方可維持評委資格。第三方面評鑑指標都要反映在地實務經驗，且依據不同服務類型、規模調整內涵，每三年則要檢核修訂。

▲衛福部社家署兒少組王秀誼科長致詞與勉勵

在評鑑方式部分採核可制，只要符合日本中央與地方公認優良照顧標準即可獲得通過，著重整體品質提升，而非個別單位競逐成效。除了第三方評鑑，每個機構無論是基層或主管皆必須完成自我評鑑報告，進而連同事業計畫書登錄相關網站並公開，第三方評鑑委員會慎重參考。令人驚喜的是，第三方評鑑委員每次產製評鑑結果前會先與受評機構研議內容，以確保結果符實。評鑑結果亦是公開在網站上，讓關心特定安置機構照顧服務現況的民眾參閱，彰顯社福責信價值。

▲日本東京都福祉保健財團關幹雄室長發表線上專講

最後，日本政府了解到安置機構兒少缺乏選擇權，因此相當重視使用者調查制度，特別對此建立兒童友善問卷，由成人從旁協助兒少完成，並有實地深入訪談，充分回應CRC所要求的兒少表意權與最佳利益原則。

▲安置機構主管合影

對比台灣兒少安置評鑑制度，著實有必須優化的空間。我國目前係由中央政府機關「衛生福利部社會及家庭署」委外給兒少領域相關學者進行安置機構評鑑，並非如同日本使用第三方評鑑制度。據機構評鑑關鍵者透露，評鑑委員遴選多半在實施前二個月才臨時組成評鑑小組，評鑑委員多是學者及較無基層實務經驗的政府官員，評鑑委員亦無規劃研修課程、經過考核認證、多年實戰經驗；相反地，僅在評鑑前參加不足一天的說明會了解評鑑職責，顯然缺乏可受公評的評鑑基準。

▲學員們專心聆聽關幹雄室長的報告

另外，台灣對於使用者經驗，缺乏友善調查問卷，實地訪談是採「抽籤式」，受評機構往往會事先告知所有院生必須陳述一些有利於機構評鑑結果的話語，或者評委不信任兒少分享經驗，真實性與互信基礎備受考驗。評鑑結果僅公開等第，其詳細優缺點、特色及建議內容皆不公開。針對結果有疑義的機構申請複查後，往往缺乏友善輔導，且有可能礙於在地官商結構不公運作，成為被迫犧牲停業的代罪羔羊，與社福及兒權精神背道而馳。

▲學員們專心聆聽關幹雄室長的報告

台灣的機構評鑑結果會影響政府補助機構的經費、人事訓用標準，評鑑結果較差的單位反而更得不到政府的補助與人力進用方面之優待，更加深實務照顧的困難程度，在台灣的院生如同身在一國兩制的世界，違反CRC禁止歧視的精神。

▲關幹雄室長與全體學員合影

第二場專講主題──「日本兒童安置服務制度與實務」，由CCSA陳旺德研發組長分享日本全面兒少權益為中心的理念，也研擬如何應用於台灣實務工作。內容包含日本兒少業務綜理機關與分工、兒少替代性照顧政策發展、經費補助與評鑑制度、兒少保護服務流程與安置數據、家庭式安置照顧理論與價值思辨、家庭式安置照顧實務現況、日常安置照顧培養自立能力，以及對台灣的啟發與建議。

▲CCSA陳旺德研發組長分享日本安置制度與實務1

台灣在2021年「推出兒少替代性照顧政策」，提出六大目標、十二項原則；日本早在2011年就提出「替代性照顧課題及未來方向」四大重點，明定家庭化、專業化、自立轉銜、脆弱家庭支持為國家發展目標，更於2016年全面修改《兒童福祉法》，完整訂定「新替代性照顧願景」，並於2021年擴充預算內容，確立家庭式照顧優先原則，啟動兒少保護後送照顧管道多項協力且連續性配套措施，致力於與在地、公私立社福單位以「夥伴關係」，合力建構完善替代性照顧制度。

▲CCSA陳旺德研發組長分享日本安置制度與實務2

日本如同台灣家外安置管道以機構式、住宿式照顧規模為大宗，占比67%，家庭式照顧僅23%，但是中央乃至都道府縣、市村町，都有一致的企圖心，要朝向縮小規模化發展，減少大型機機構文化對個性化發展易造成的阻礙。只是，日本發展的歷程卻予台灣政府採取的措施大相逕庭。日本首先盤點全國各地區的家外安置管道、類型、實務現況，建置完整數據資料，並依此推行「漸進式家庭化替代性照顧策略」。若機構式和家庭式照顧作為光譜的左右兩端樣態，由左至右的發展型態可大略呈現──安置機構（兒童安置機構、嬰幼兒安置機構）、小規模型安置機構（社區型小規模團體之家、園區內小規模團體之家）、寄養式團體之家、寄養家庭、收養、雙親扶養。「縮小規模化、提供如同家庭般成長環境、與家庭相同的成長環境」再也不是空泛的口號，而是指向清楚的定義和範例。

▲CCSA陳旺德研發組長分享日本安置制度與實務3

以縮小規模化為例，日本政府公告具體的改變歷程範例。一間安置70位園生的安置機構，首先可先完成一間社區型小規模機構團體之家（以照顧6名園生為限），減少本機構的床位數，職員要學習小規模化後的照顧方式，再者，可持續整修、建構更多小規模團體之家，並委託、支援寄養家庭，進一步減少本機構的床位數，本機構院舍因多出的空間，也可重整為小家的照顧環境，最終，無論是在本機構院舍內，還是社區中，存在的都是小規模、家庭式的照顧環境。

▲CCSA陳旺德研發組長分享日本安置制度與實務4

日本替代性照顧的優化調整不僅展現在制度、預算、評鑑方面，更落實於照顧理念、價值、每日的實務工作、職員與兒少的互動關係之中。日本引進由北美地區率先發展的創傷知情照顧模式──依附關係、自我調節及能力培養（簡稱ARC），這套照顧理論非常適用於機構式照顧的兒少。透過穩定的作息及環境、培養照顧者有一致化的回應方式及成熟的情緒管理與調節能力，讓遭受童年逆境的孩子有機會建立安全感，並逐漸能夠學習辨識、穩定及表達情緒，等待孩子的身心狀態、壓力因應回復到正常狀態，照顧職員較能與兒少討論更多發展性課題，這也是能力培養的重要契機。

▲CCSA陳旺德研發組長介紹日本兒童家庭廳架構1

特別要留意的是，此階段的孩子已從兒童時期來到青少年時期，他們的大腦前額葉（主管理性思辨、決策、控制的系統）尚待發展，但主管情緒、行為的邊緣系統（如杏仁核、海馬迴等）已經非常活耀，如同一台不斷前行，但剎車器不靈敏的汽車，很容易有風險意外，因此，身旁的大人最重要的角色，不是阻礙、限制他們的發展，而是進入脈絡、了解需要，必要時充當剎車器，讓他們透過與成人健康、穩定的互動關係，放慢腳步、多聽多學，逐漸培養自己應對內外在挑戰的調適方式，而此歷程，也是他們建立人我界線、肯定自我、發展自尊自信的關鍵，若能好好關心青少年，與他們探索生命中的目標，那麼他們就更有機會因著新的正向經驗，而療癒童年創傷，逐步邁開腳步，朝向更遠大的夢想前進。

▲CCSA陳旺德研發組長介紹日本兒童家庭廳架構2

日本上至政策、學術研究，下至社福機構的實務工作，都非常強調「與兒童一起」的原則。為了實現兒童目標，職員成人與兒少組成一個團隊，思考各自角色，並朝著目標一起行動，兒童與大人是夥伴關係，互相尊重與合作。此思維實踐於硬體空間是，每個單位營造的氛圍絲毫沒有機構的味道，並且充滿諸多以兒少為中心的設計思維，除了儘量讓每個兒少生活空間有專屬於自己的品味和嗜好，更藉由生活美學打造，讓孩子從小習得美感經驗，未來自立時有機會派上用場。

▲CCSA陳旺德研發組長介紹台灣兒少機構評鑑現況

日本如同台灣很在乎兒少的安全、職員也有團體照顧人力不足的壓力，然而，透過居住空間的巧妙建設，讓兒童指導員有機會在人力有限的情況下，第一時間了解孩子的生活起居概況，例如：辦公室設立在入口處旁，兒童放學後回到家，可與他們打招呼；廚房工作檯前玻璃窗戶能看到幼童廁所入口，確保幼兒如廁安全；廚房與客廳為半開放式空間，職員在廚房忙碌時，也能兼顧客廳嬉戲、寫功課的兒童需求；辦公室設計在兩個小規模團體之家中間，並設計圓形玻璃窗，有利於職員同時兼顧兩邊生活的兒少、互相照應與支持。

▲CCSA陳旺德研發組長羅列台灣公部門及安置機構內需改善之事項

日本也相當看重兒少的自立能力培養。規範孩子的休閒娛樂時間，訓練孩子時間觀念及自律能力。不同年齡層有不同的飲食自立訓練，促進孩子從準備部份食材，到能夠與他人一起烹飪料理；從辨識食材名稱到懂得感恩謝飯；從了解食物生產流程到能夠掌控食材成本。透過露營活動，鍛鍊兒少的社交能力。

▲CCSA陳旺德研發組長介紹「世界咖啡館」活動

經過前面3個小時日本安置經驗分享，下午迎來「世界咖啡館」的熱烈討論。夥伴們聽完日本兒少安置機構的評鑑辦法，對照自身過往經驗，紛紛為台灣政策不完善、評鑑方式難以捉摸、政府與機構關係不對等……等議題進行一輪又一輪的交流分享，CCSA也期待能夠蒐集完整意見，作為後續政策倡議的基礎。

▲學員們認真聆聽「世界咖啡館」活動的運作方式

「評審指標與方法」是在場所有夥伴心中的關注的目標。評委們普遍將大量時間花費在閱覽文件資料上，有些評委現場要求出示一些文件，例如：值日生清掃簽名表、疫情期間每日人員體溫表、三年來的每日菜單與營養指數表，機構十分不理解繳交這些文件的必要性，難道院生明明有做家事──只因沒有簽名表──就足以判定院方欠缺家事教導與規劃？多位夥伴質疑，三年一次的評鑑只利於那些善於行政作業技能的機構，如同作文比賽，詞藻華美者獲勝，情感真摯者不得分。部分中南部地區機構同仁認為，在地化的服務品質也應獲得重視與理解，不應只以相較資源豐富的台北機構標準，來判斷中南部機構應用資源的優劣。大家一致認同──只看文件資料並無法判定機構的照顧品質！

▲「世界咖啡館」討論現場

「評委態度與互動模式」引起多位夥伴大吐苦水。有機構人員表示過去跟縣府互動不睦，今年評鑑日評委前來時，開場問候就指責機構不好好跟政府配合，此番立場有可能為接下來長達6-8小時的評鑑做出公正客觀的判斷嗎？有機構邀請評審於評鑑尾聲花點時間訪視並與院生聊聊，卻被評委厲色拒絕：「我的時間是用來看資料的。」該評委果真全程都在看書面資料，閱畢即離院。另一機構表示，他們有院生被評委抽訪，當天評委離去後，孩子開心告知老師：「我把你們講得很好！我在這裡住得很開心！」事後院方卻輾轉得知：評委認為孩子若給予機構全面向的高度稱讚卻絕口不提任何缺點──「一定有鬼！」當收到最後評鑑結果『丙等』，該生痛哭自責，認為是自己害了機構。

▲學員們分享對議題的看法

回顧上午關幹雄室長的分享，多位夥伴對日本政府能和安置機構保持平等夥伴協助關係表達羨慕，台灣評委前來機構評鑑時普遍採取上對下的主從姿態，彷彿評鑑目標是糾錯和找碴，並非合作協助並提供促進優化照顧品質的建設性意見。

▲學員們互相交流看法

一旦評鑑結果為相當於不及格的「丙等」，在場機構一致認同──「申複」是沒有意義且無效的。有機構於評鑑日隔天補交被委員批評的「缺件」，卻被認為有臨時造假嫌疑不予採用。即使盡最大的誠意提出申複、試圖補救，也無從改變評鑑等第。曾經提出申複的夥伴一致表示：「從未在申複後獲得委員回應。」

▲學員把意見寫在便貼條上紀錄

每個安置機構都希望針對評鑑結果做出改進，但除了得到「優甲乙丙丁」的總結果，卻未見各項指標的確切評分，即使在優等者的頒獎典禮上，也不見政府針對其優等理由做出說明或表揚。幾位夥伴認為，既然總獎金是固定的，優等名額八成也有限定，連續獲得多屆優等的機構很有可能蟬聯佔據優等名額，其他剛起步正慢慢進步的機構就受限於不成文的「優等天花板」，再努力也只能屈居於甲等，且對於優等與甲等之間的差別不得而知。

▲學員們將紅點貼紙貼在其他人的意見便條紙上以示認同

基於以上種種爭議，評鑑委員改常設制、評鑑結果改為核可制、優化評委遴選與流程，實乃多數夥伴一致認為改善現狀的第一步。台灣現行制度下的評委皆為政府委託之專家學者，每三年遴選一批人，背景經驗皆不一致，使得觀察重點和標準各有千秋，若只有長照或身障照護背景，勢必無法完全理解兒少安置機構的措施和運作脈絡。日本採「第三方評鑑」，只讓具備兒少安置經驗者申請成為專職委員，委員皆須接受定期研修，確保評鑑過程之標準化、一致性及可責性。

▲CCSA員工整理學員的意見

一位夥伴分享安置機構的經費困境：「每個孩子的安置成本，一個月是8-10萬，補助款卻只有3萬，在必須努力自籌經費的同時，政府又期待我們擴充空間提升院生生活品質，如果不幸文件資料沒有備齊，評鑑結果得到丙等或丁等，整個機構都不用玩了。這根本就是給你$100，卻叫你做$300的事，還用評鑑制度威脅你沒做到就關門。」官方公佈的兒少安置人數逐年遞減，但一線社工手上等待轉介的個案卻不斷增加，「政策互斥」導致「難置兒」經常因在各單位流動，僅剩醫院和警政系統可收容。

▲世界咖啡館各組成果報告1

有很多夥伴都提到難置兒到處流浪的嚴重性。例如精神障礙兒少依法不能安置在一般機構，但現實是醫療院所能安置精障兒的床位或其他醫療支援嚴重不足，這類醫療支援只有台北市勉強能支撐，難置兒若在其他縣市，經常發生找不到治療床位的窘境。然而，醫療收案也沒有標準，當法院判定啟動退場機制，結果造成許多急需長期醫療照護型的孩子沒有單位收案或不斷在醫院和安置機構間流浪。這種現象凸顯難置兒應該獲得的醫療、輔助資源的嚴重落差。

▲世界咖啡館各組成果報告2

台灣政策積極導入CRC，成為兒童福利法修法主軸方針，卻缺乏一線社工、安置機構的實務建言。CRC真的符合台灣需要嗎？據了解，CRC制度的引進以官方和受委託學者為核心積極支持；一線社工或安置機構的建議，往往被忽視。

安置涉及兒童教育、醫療、司法、緊急援救及特殊機構嚴重不足等問題，台灣相關主管機關分散（內政、教育、衞福）事權協調不足、本位主義，常常造成待安置兒童三不管，屢屢面臨失去支援和照顧的挫敗情境。

▲世界咖啡館各組成果報告3

根據《兒童及少年福利與權益保障法》，自立結案的年齡太輕，15歲至18歲，心智與技能都不夠成熟。地方政府急著結案，兒童被迫自立，政策預算、實務現況，不時出現阻礙安置機構持續關懷，造成失家兒頓失協助，變成流浪青少年。

▲世界咖啡館各組成果報告4

孩子自安置系統回歸原生家庭後，寄養家庭和育幼院均無從得知孩子去向，私下的關心連結被視為「違規」，進而遭受警告甚至懲處，但在安置機構評鑑中，時有評委問起：「(孩子離院後)為何沒有自立後(續)追(蹤)?」政策模糊易使工作人員流動，當人力吃緊，一切改善安置體系的願望彷彿都成為遙遠的夢。

▲世界咖啡館各組成果報告5

綜上，透過探討日本第三方評鑑制度及相關福利服務措施，足以折射台灣兒少安置評鑑制度乃至社福體系的整體困境與重重障礙。CCSA基於對改善台灣兒少替代性照顧環境的理想，分別針對政策制度與實務提出三大建言：

一、設立「全國性獨立綜理兒少專門機關」。兒少發展需求廣泛、連續、交織，為避免因公務劃界而切成塊狀，礙於本位主義，轉銜失靈，嚴重危害兒少最佳利益，台灣應該效法日本創制的「兒童及家庭廳」──行政院層級、獨立綜理兒少業務專門單位，彰顯國家對兒少權益的高度重視和關鍵投資。

二、在推出兒少替代性照顧政策後，中央及地方公部門，必須再次分工合作擘劃清晰的變革藍圖與範例。如同日本發展「可協同共構的家庭式照顧優先原則」、「漸進式家庭化照顧發展藍圖與範例」等。再者，政策應該搭配完整預算支持，方能促進公私協力    推進政策，例如：日本政府提供「兒少安置措施費（100%支持）」、「機構修繕整治費」、「第三方評鑑費用」、「寄養事業發展補助」、「自立社工、心理治療師等專業人才補助」、「擴充機構地方服務內容補助」等。特別值得一提的是，政策制定應學習日本，將「實務工作者經驗」納為正規討論議程，慎重看待且設計多元管道，當責、積極請益、對話。

三、促進整體安置照顧服務品質的提升，可從四大面向著手改革。首先，重視空間設計美學，落實有家庭氛圍感及以兒少最佳利益為主的建設規劃。再者，依據不同安置兒少的需求和狀態，提供個性化的生活照顧，降低機構文化。第三，落實ARC照顧原則，    透過職員手冊、倫理守則、實務與程序操作演練，培養替代性照顧職員具備一致、穩定、謙卑、反省、彈性、互動的照顧能力。最後，職員與孩子是互為主體的關係，職員與兒少皆可表達情緒與想法，但透過專業訓練，期待能以溫柔而堅定的方式面對兒少，這背後除了體現個人能力的鍛鍊，更需整體機構後勤照護系統的支持和文化重塑。

秉持深刻的期許、鍥而不捨、永不放棄的精神，CCSA非常期待能與中央、地方公部門及兒少安置實務從業人員一同合作，透過日本安置經驗的反思與淬鍊，攜手打造台灣安置兒少與工作人員應得的幸福照顧網絡。（研發部 陳旺德組長／企劃部 牟善慈資深專員）